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國家發展大轉型與十四五規劃編制的若干思考

摘要:十九大在政治報告中提到國家要實踐的“戰略”一詞共出現42處。“國家戰略”是出自對國家發展方向、實力、態勢、問題等等的科學判斷而制定的。提出如此諸多的“戰略”,表明最高層對戰略問題的重視是空前的。十九大這些闡述,意味著宣布國家發展的全面轉型。這個轉型以高質量發展及保護環境為核心。

   一、國家發展的大轉型

   改革開放以來我國經濟上了多個大的臺階,社會發展、國際上中國的政治影響力與軍事影響力大幅度增長。展示了在黨的領導下中國人民與中國政府的無比巨大的財富創造力。但是,現階段出現的問題也是相當嚴峻的。一些地區經濟衰退、債務負擔重、持續增長嚴重乏力,許許多多問題的決策進退兩難。國民經濟已經到了不轉型不能發展的地步。

   2013年5月中共中央政治局24日就大力推進生態文明建設進行第六次集體學習。習總書記指出,“要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系,牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念”。 “決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。”

   2013年9月7日在哈薩克斯坦習總書記提出建設“一帶一路”倡議,并說: “我們既要綠水青山,也要金山銀山。”

   2013年年12月11日中央城鎮化工作會議決定實施新型城鎮化方針。這可能是開始了我國社會發展的戰略轉型,新的重要發展理念。

   2016年1月3日,總書記在重慶講話,提出長江經濟帶“共抓大保護,不搞大開發”。我的認識,說的是長江經濟帶,實際上整個國家的國土空間發展都應該如此。

   幾十年不停頓的大開發,不停地追求高速度,無法控制地增加對水土空氣的污染,對不斷變化的歷史機遇的理解被長期固化等,都已經是要全面實行大調整了。大開發的時代已經過去。中國需要直接面對正在發生變化的“大世界”,這個“大世界”也包括中國自己。

   中國社會經濟發展正在向世界強國邁進。龐大規模的社會經濟總量和日益復雜的國內外關系,使國家不斷面臨新的變化和新的態勢。這些態勢標志著中國發展正在面臨著全面深刻的戰略轉型。轉型,成為當前與今后長時期國家發展的唯一選項。

   十九大在政治報告中提到國家要實踐的“戰略”一詞共出現42處。“國家戰略”是出自對國家發展方向、實力、態勢、問題等等的科學判斷而制定的。提出如此諸多的“戰略”,表明最高層對戰略問題的重視是空前的。十九大這些闡述,意味著宣布國家發展的全面轉型。這個轉型以高質量發展及保護環境為核心。

  • 經濟增長進入較為平緩的增長時期。這是解決過剩產能實現高質量發展的需要,也是中國全面走出去的需要。
  • 通過產業競爭力的提高與深化改革,緩解中國在國際上遇到的地緣政治壓力。
  • 緩解乃至排除國內的資源、環境、生態壓力。環境問題已經成為對我們黨治國安邦執政能力的重大挑戰。
  • 將國內國土空間開發和區域經濟的大格局穩定下來。國家將逐步轉變為較為平衡與協調的發展,這是一個很長的歷史過程。
  • 建設和諧社會,更好地實施鄉村振興,小康社會,老少邊窮地區發展等等目標。增長速度緩下來才可以減少地區間發展差距,主要在于社會發展方面。
  • 根據對上述要求的判斷與理解,國民經濟重大調整與轉型將需要有新的理念,加減乘除都要。加法:新興產業的發展,創新基地的構建等;減法:能源重化工及相應的基本建設隊伍,許許多多的政府管理等機構的規模(特別是中層)等;乘法:效率提高,高效率人才等;除法:合理布局,區域協調等。這些理念也是十四五發展規劃編制時要考慮的。

   二、“十四五”規劃應有什么樣基本指導思想與要求,防止何種傾向?

   謀求什么樣的經濟增長速度?過去很長一段時期高速增長與良好環境未能兼得,未來如何?

   在今后一段時期內高速與較高速增長與良好環境仍然難以兼得。在我們這個幅員大國,在工業化的初中期,如果謀求高速經濟增長,必然走能源重化工為主體的路;由于這階段先進的生產技術與工藝未普遍應用,必然普遍污染。如要真正大力治理,必然是速度緩下來。這既是高質量發展的要求,也是尊重經濟規律與自然規律的要求。如何實施?政策保障?又會帶來那些相關的問題?

   更加尊重自然規律與經濟規律,并將二者結合起來

   我們搞了許許多多具有縮小東中西經濟發展實力差距的計劃,取得許多成就,但是宏觀上的大格局證明是難以改變的。長時期內要實現人與自然(生態環境在內)的和諧,就要以三大自然區與地勢三大階梯為標志的功能區為基礎進行國土空間發展與經濟布局。

   全面節約資源,建立資源節約型與適度消費型的社會

   節約資源,是中國國情基礎中的基礎,也是建設生態文明的源頭,是中華民族子子孫孫持續生存發展的根本。新時代的空間規劃、城鄉建設、居民消費、以及“美麗中國”、“生態城市”及大量的具體政策與措施等得到實施,相關的技術要推廣應用,都要大力節約、集約利用資源,推動資源利用方式的根本轉變,大幅降低能源、淡水、土地等的消耗強度。要通過提高資源利用效益而達到高質量增長。

   不搞大開發,下決心將“開發”變為“發展”

   高度重視發展與環境的關系。要將環境治理逐漸擴大范圍,應當從污染嚴重同時地位重要的地區開始按照較高標準治理,如長三角、珠三角、京津冀、山東半島、東北中部、川渝、江漢等地區。生態建設重點在于大格局的塑造與保護,同時也要重視重點區域的綜合保護,鄉村環境的良好,城市的整治與符合當地氣候特點的“美化”。逐步將空間擴張變為空間質變,塑造高效空間與美麗中國。

   幾十年,積累起來的巨大財富與體制改革的進展使得我國有條件、有能力進行全面深刻的大轉型。大轉型從生態環境問題與大規模走出去開始,前景是使國家順利邁出“中等收入陷阱”,全面實現現代化的宏偉目標。  

   三、戰略轉型的研究與咨詢—問題導向

   我國現階段實施全面的大轉型發展中哪些值得重視、研究的戰略性問題?下面這些領域都是跨部門的,且介于自然與社會經濟之間,涉及面廣,影響巨大。是國家十四五規劃要予以強調的內容的一部分。

   (一)美麗中國與鄉村振興

   關于“美麗中國”“金山銀山”等,是口語式的形象說法,不是內涵的具體表達。內涵的具體表達應是“為人民創造良好的生產生活環境。”

   現在的苗頭值得關注:少數地方大撤大建,撤掉原有小的居民點。建大的新居民點,建農村居民廣場、人造水面甚至亭臺樓閣、博物館等。我們對鄉村振興與美麗中國的內涵認知與標準,不能效法西方。生態城市與鄉村美化,要尊重中國自然結構大地帶性規律;不能搞“高、大、上”,高速度。杜絕鋪張浪費,要貫穿于美麗中國、鄉村振興、國家發展與區域發展、生態城市與鄉村整治、能源結構調整等方面與過程。

   (二)中國區域經濟大格局及其發展態勢

   我們搞了許許多多具有縮小東中西經濟發展實力差距的計劃,取得許多成就,但是基本的差異證明是難以逾越的。經過20多年實施區域協同發展戰略,形成了現階段較為穩定的大格局。未來一段較長的時期內,宏觀格局不宜進行大調整。以三大自然區與地勢三大階梯為標志的功能區為基礎,進行空間發展規劃與經濟布局,是尊重自然規律的重要理念。

   新時代,轉變為提升競爭力階段,工業將不僅僅增加,也需要做減法;城市發展,大規模開拓建成區也不能持續。各種類型的區域之間與區域內部的和諧,是新時代區域協調發展的重要內涵。

   (1)城鄉之間的融合發展,踏踏實實地大力推進鄉村振興偉大工程。

   (2)促進部分西部地區與部分革命老區的發展。要逐步縮小城鄉之間生活條件與公共服務之間的差距,甚至包括人均可支配收入的差距。

   (3)各省區市內部的區域發展不平衡問題。發達與較發達的省市自治區,要依靠自己的力量,不要想打包交給中央政府(成為“國家戰略”)來解決。

   (4) 我國經濟發展的區域大格局正在造就中國經濟的“地理樞紐”,即世界級的大城市群(大城市區)。成為全國經濟發展的動力源。人類經濟社會活動受海洋的吸引是長期趨勢。優化國土開發格局,需要培育和發展若干個經濟帶,特別是三大城市群與長江經濟帶。

   (5)長江經濟帶的治理與發展。

   (6)東北地區的全面振興。

   這六個方面任務可分為三種類型:一是全國性的鄉村振興、城鄉問題,是基本實現現代化繞不開的問題,還涉及東中西差距問題。其二,是結構調整以發揮潛力及優勢,東北振興與長江經濟帶;三,是代表中國到國際大舞臺展現競爭力、國力的大戰略,帶動全國經濟增長的三大樞紐區。

   (三)國土空間規劃與管理

   需要的是國家綜合性的國土空間開發與區域發展的中長期規劃,概括稱之為空間發展規劃。同時在宏觀上以及中觀與微觀上處理好城鄉之間、區域內部各部分及各領域之間的協調發展問題,加強精細化管理,塑造高效空間。國土空間規劃,主要是國家級的,有可能需要延伸到省與自治區一級。規劃的制定不要那樣具體,不要涉及那么多大型項目,是不搞大開發的國土空間發展的宏觀規劃,重點在指導思想與基本理念性的,導向性的或約束性的。微觀上逐漸過渡到對地域空間、環境、生態、水、土等精細化的管理。精細化的空間開發與管理時代逐漸到來了。在市縣一級將區域與土地利用、城市規劃、區域性的功能等置于一個管理系統內,提高他們的規劃與管理權限,過渡到法制化的軌道。

   (四)能源發展戰略問題

   我國的能源戰略如何實施,現在面臨著嚴峻難題:

   1、能源戰略的大幅度調整:十三五與十二五大不同。一是考慮避免對外能源依賴過大、引起地緣政治風險,二是對煤炭依賴性太大帶來環境問題。因此,這在戰略與方向上大約是對的。

   2、我國近年來能源需求發生巨大變化,電力需求嚴重不足,風電光伏電大量棄風限電棄光限電(達到30-40%),火電發電小時也大幅下降到4000小時左右。說明在頂層設計中考慮到這種趨勢不夠。

   3、新能源及其設備制造、基建能力等發展速度過快。在政府號召下,企業界(主要是民企)大搞風光電,各地區大規模引進與設備制造,很快就搞得相當龐大。核電建設能力也過大了。

   4、地理距離帶來的問題未充分考慮。長距離輸送風電與光伏發電,現階段給合理性打了很大折扣。而且,由于風電與光伏電發電小時太低,為保障電網的穩定,還要在電網中增加幾倍的火電裝機。

   5、需要強調,國企(火電、核電)與民企(風電與光伏電),都要有風險意識,都要承擔風險。

   (五)一帶一路倡議實施:大的方針與許多政策是完全符合當今世界的實際情況的,但需要考慮不斷變化的外部形勢,我國的政策措施也面臨著復雜的要求。

   (六)基礎設施規劃建設。改革開放來每一階段國家都花了“大錢”。研究及規劃工作要從必要的高度上,闡述清楚我國的交通能力與規模、多種運輸方式的結構、供需的大態勢、重要方向上的能力與需求、國內運輸與全球性運輸,以及安全、技術、管理等已經達到的水平及未來發展的目標。中國的交通強國,一定要有中國國情作最基本“元素”。經濟原則,任何時候,任何階段都要強調。建國后,我們成就輝煌,浪費也很大。現在已經建成的二萬多公里高鐵,但是高鐵標準變成了200公里時速。但多少線路與區段實現了高鐵運量?未來大中城市通高鐵,(過去曾經提出高速公路通每個縣城),這個方針需要多大的成本?是否做過預估嗎?許多區段,例如一般的省會城市間,行政客流量很小,商業與社會性質客流量很大嗎?這些客流量中,多少是“時間就是金錢”的人群?如果建設時速150-200公里的鐵路,例如貴陽至昆明段,與時速300公里高鐵相比,時間可能是4小時與6小時之差。但線路單位投資大約相差70-80%(3 億與5-6億之差),多少人會非常需要那4小時方案呢?

   建設科學合理的一體化管理的綜合運輸體系,是未來長時期的偉大目標。我們最大的弱點最大的難點也在此。能要求未來(全國)與西歐那樣幾乎全體居民都可享受舒適寬闊的運輸(工具)空間嗎?那怕是30年后。日本、韓國及我國臺灣的普通民眾的“舒適”標準可值得我們參考。“交通強國”不要僅僅依靠很多宏偉工程來達到!

   (七) 城鎮化、新區新城及都市圈的規劃。輝煌成就,代價很大。

   九五至十一五,快速城鎮化。2010年經濟增長乏力,一種輿論是大搞農村城鎮化以拉動經濟。2013年8月兩院向國務院匯報時,李克強總理 2-3次提到“城鎮化關系到我國現代化事業的成敗!”,我們從幾條路線理解:當時2.6億農民工沒有被城鎮化;農村產業、人口、勞動力空心化;土地資源與環境污染;近億兒童留守農村等。如果不重視必然會導致:社會結構大變動,農業與農村衰退,城市就業困境,下一代人的成長危機。最后,國家兩大類人群不和諧:即城市幾億人與農村幾億人之間,城市中幾億原居民與幾億農民工之間。我們體會,克強總理說那句話時,就是要進行大的調整。三個月之后,中央城鎮化工作會議召開,習總書記與總理報告,特別是習總書記的長篇報告,內容非常豐富與具體,站得高,方針與政策很堅定明確。我國開始了新型城鎮化發展時期:中心是人的城鎮化,同時,實施鄉村振興戰略。從而避免了類似于拉丁美洲那種陷阱式的城鎮化。

   今后,在都市圈、城市群、新區新城建設中,不能搞脫離國情“高大上”,不搞大圈地。要認真搞構建區域性創新體系,苦練“內功”。還有,我們許許多多城市,地區,怎么那樣重視國家給自己的頭銜?十二五,那么多地區,成為“國家戰略”(區),一部分根本就不可能成為“國家戰略”嗎!我國三大城市群,現在已成為我國連接世界經濟的三大樞紐區。但另外一些大城市,主要是省會城市,看樣子自己進不去了,開始呼吁成為“國家中心城市”,以自己為主建大“都市圈”。現在國家有關部門發出了全國“都市圈”發展的指導意見,但有些城市做的規劃還是太離譜。  

   四、對規劃工作的小建議

   新中國建國以來今年70歲,創造了人類歷史上經濟發展的奇跡,一個成功的道路,是政府主導經濟,經驗之一是編制好中長期規劃。現在國家體量大了,事情復雜了,當然要規劃。但是,規劃理念與方法也需要與時俱進:如何做好規劃,不搞建設項目的“批量化生產”。改變過去那樣成批生產大項目的規劃模式

   長期來,經濟計劃依據“三駕馬車”決定。資源環境那樣嚴重,但具體制定計劃時,又不加以計算考慮?不考慮,為什么?前些年,當時環境惡化就已成為對黨和政府的嚴峻考驗了,當時還要高速增長。

   還有,我們人口這么多,十年前時任國務院總理溫家寶同志曾說,任何一個大數,被十三億人口一除都是小的;任何一個小數用十三億人口一乘都就很大。現在還講人口紅利,對不對?要有戰略眼光。

   城市布局“低密度”。我們不能像澳大利亞、加拿大那樣。西方也不同嘛!歐洲城市是簡約的,日本、韓國更是簡約的。城市建設布局的低密度,太奢華了,我們享受不起呀。我們在1998-2007間,城市人均綜合占地很快達到120平米,這超過了一部分發達國家的平均水平。

  政府機構與規劃機構應該逐步減少

   這幾年,總書記對生態環境作了很多很具體的指示。說的那樣具體,使下面很快就糾正了錯的。但說明了什么呢?中層干部不夠給力,學者與智庫沒有發現,或沒有說話。中層政府及管理人員要給力,專家學者要接觸實際,反映實際情況,敢于說話,不要一味“大發展,大發展”,還要說“不”。因為,提方案的,提項目的機構與人士太多了。

   現在某些決策機制、過程也需要考慮。建議國家高層的綜合與部門的規劃,是原則性的,不搞脫離國情的高指標與高標準。中層減少規劃工作與相應的機構設置。愈加重視國營與民營大企業與公司的規劃,自主對技術發展、市場趨勢、危機應對等作研究與判斷,對風險自己承擔。中央政府與國家科技、信息、涉外等機構給予咨詢指導。對(鎮與鄉)鄉村振興的規劃與精細化管理,要發揮自組織作用。

   希望國家有關部門在重大問題規劃與決策中提倡自然科學、社會經濟科學以及工程技術科學之間的結合,建立社會經濟學家、工程技術專家與自然科學家的合作平臺。

   中國呼喚戰略思想家

   做好國家重大的發展規劃與重大領域的頂層設計非常重要。中國科學家、專家、學者很多,但戰略思想家較少。什么是戰略思想家?有什么特點:要求具有戰略思維,大局與全局思維,就是大尺度的多維度的研究,不僅僅是近期的決策問題,而是要考慮中長期的發展趨勢。不僅僅是空間上的大尺度,時間上包括歷史的與未來的。具體工作中,要將局部變化與局部問題置于大范圍平臺上來解析,考慮到可能帶來的全局影響。往往要打破原有的“平衡”(或說不平衡)狀態,形成新的“平衡”狀態。要預見到所提的方針政策實施后帶來什么樣的新的“平衡”。對態勢、問題或事件的未來演變作出趨勢預測。對所建議的政策措施對態勢的下一步發展是否符合國家與社會的要求,或者有多大風險與代價,這種代價是不是可以付得起等作出一定程度的分析。力爭使工作具有較大程度的前瞻性,不做“事后諸葛亮”。為此,需要具有較廣的知識結構。我國自然科學與社會科學在體制上是分割的。自然科學與工程技術科學實際上也沒有合作平臺。這不利于戰略思想家的培養。

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