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解讀《關于建立健全城鄉融合發展機制體系意見》

摘要:根據《意見》,到2022年,城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動的制度性通道要基本打通,除個別超大城市外的城市落戶限制要放開放寬,城鄉統一的建設用地市場要基本建成,農村產權保護交易制度框架要基本形成。

城鄉融合發展體制機制改革整體框架正式出爐。5日,《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)公開發布。

我國將以完善產權制度和要素市場化配置為重點,著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等體制機制弊端,促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。下一步將建立一批國家城鄉融合發展試驗區,并率先從經濟發達地區、都市圈和城市郊區突破。

根據《意見》,到2022年,城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動的制度性通道要基本打通,除個別超大城市外的城市落戶限制要放開放寬,城鄉統一的建設用地市場要基本建成,農村產權保護交易制度框架要基本形成。

一、改革的目標,是縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距

中國城市和小城鎮改革發展中心副研究員文輝在接受《經濟參考報》記者采訪時表示,《意見》是城鄉融合發展的綱領性文件,其對于厘清當前認識,明確發展目標和路徑,制定發展政策,描繪發展藍圖具有重大意義。

國家發展改革委規劃司有關負責人5日表示,城鄉融合發展體制機制改革的總方針是堅持農業農村優先發展。改革抓手協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略改革目標縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距

文輝表示,《意見》分別從戰略、目標、政府和市場、產業、社會福利等方面闡釋了城鄉融合體制機制和政策體系的本質特征和內在要求。

政府和市場融合以完善產權制度和要素市場化配置為重點,堅決破除體制機制弊端,促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。

產業融合方面,以農業現代化為基礎,推動一二三產業融合發展。社會福利體系融合體現在基本公共服務標準統一,制度并軌;促進基礎設施互聯互通補短板;縮小城鄉收入差距,關鍵在于提高農民收入。

二、改革的重點,是機制的改革尤其是農村土地制度的改革

《意見》提出,健全農業轉移人口市民化機制、建立城市人才入鄉激勵機制、改革完善農村承包地制度、穩慎改革農村宅基地制度、建立集體經營性建設用地入市制度、健全財政投入保障機制、完善鄉村金融服務體系、建立工商資本入鄉促進機制、建立科技成果入鄉轉化機制。

中國社會科學院學部委員張曉山指出,城鄉融合包括吸引各類城市人才返鄉創業就業,相應的資源要素要重新配置,必然要引起產權結構調整,涉及產權格局和集體經濟組織未來發展方向。

《意見》明確,對于進城農民,將維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。在此背景下,健全土地流轉規范管理制度,強化規模經營管理服務,允許土地經營權入股從事農業產業化經營。

推動各地制定省內統一的宅基地面積標準,探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。建立集體經營性建設用地入市制度,允許農村集體經營性建設用地入市,允許就地入市或異地調整入市。

三、改革的初心,是使農民真正得到實惠

《意見》還提出建立城鄉教育資源均衡配置機制、健全鄉村醫療衛生服務體系、健全城鄉公共文化服務體系、完善城鄉統一的社會保險制度、統籌城鄉社會救助體系、建立健全鄉村治理機制。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶日前在中國農村經濟形勢分析與預測研討會上表示,在提高城鎮化質量上,需要深化城鎮戶籍制度改革,包括基本公共服務制度改革,甚至包括城市住房體系改革,讓進城農民能夠低成本地留下來和長期生活下去。

值得一提的是,《意見》還提出完善促進農民工資性收入增長環境、健全農民經營性收入增長機制、建立農民財產性收入增長機制、強化農民轉移性收入保障機制、強化打贏脫貧攻堅戰體制機制。

“城鄉收入差距中最大的短板還有城鄉居民財產性收入差距。要真正使農民的財產變現,使農民真正得到實惠,形成一個勞動力、土地和資本、技術、管理等要素相對均衡的利益格局。”張曉山說。

四、四大看點

作為現階段推進城鄉融合發展頂層設計的文件,意見有哪些看點?新華社記者采訪了相關部門負責人及有關專家。

看點一:分“三步走”實現

“現階段推進城鄉融合發展,有著現實而深刻的時代背景和重大深遠的歷史意義,既是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手,又是現代化的重要標志,也是拓展發展空間的強大動力。”國家發展改革委規劃司有關負責人說,建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系,是鄉村振興和農業農村現代化的制度保障。

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系,是黨的十九大作出的重大決策部署,是長期歷史任務。這位負責人指出,要按照實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略部署,與鄉村振興戰略規劃緊密銜接,分“三步走”來實現——

到2022年,城鄉融合發展體制機制初步建立。城鄉要素自由流動制度性通道基本打通,城市落戶限制逐步消除,城鄉統一建設用地市場基本建成,金融服務鄉村振興的能力明顯提升,農村產權保護交易制度框架基本形成,基本公共服務均等化水平穩步提高,鄉村治理體系不斷健全,經濟發達地區、都市圈和城市郊區在體制機制改革上率先取得突破。

到2035年,城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期,城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立,城鄉統一建設用地市場全面形成,城鄉普惠金融服務體系全面建成,基本公共服務均等化基本實現,鄉村治理體系更加完善,農業農村現代化基本實現。

到本世紀中葉,城鄉融合發展體制機制成熟定型。城鄉全面融合,鄉村全面振興,全體人民共同富裕基本實現。

“改革的總方針,是堅持農業農村優先發展;改革的抓手,是協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略;改革的目標,是縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距;改革的路徑,是以完善產權制度和要素市場化配置為重點。”這位負責人說。

看點二:促進各類要素更多向鄉村流動

意見提出,建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制。包括有力有序有效深化戶籍制度改革,放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制,建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制;制定財政、金融、社會保障等激勵政策,吸引各類人才返鄉入鄉創業;改革完善農村承包地制度,穩慎改革農村宅基地制度,建立集體經營性建設用地入市制度等。

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明說,意見提出的戶籍制度改革舉措,與以往改革一脈相承,旨在讓為城市建設、發展和繁榮做出貢獻的外來人口特別是農業轉移人口住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養、心有所安,不斷提高城市化水平和質量,增強城市競爭力和反哺農村的能力,為最終完成工業化和農業現代化創造條件。

“既不能把改革誤解為搶人大戰,也不能理解為放松房地產調控。”他強調,一方面,只有使住房價格保持在合理水平,才能降低外來人口特別是農業轉移人口進城落戶的住房門檻;另一方面,戶籍制度改革要惠及各個階層,把已在城鎮就業的農業轉移人口作為重點落戶群體。

“土地活才有城鄉融。”中國人民大學經濟學院院長劉守英說,落實好意見,核心是要夯實土地的產權基礎,建立城鄉統一的建設用地市場。推進要有序,按照國家統一部署實施;推進要穩慎,嚴守底線、防范風險;以農民為主體,充分尊重農民意愿;不能一哄而上、隨意變更用途。

看點三:加快補齊鄉村發展短板

針對城鄉公共服務不均等、基礎設施差距大、產業發展水平差異以及城鄉居民收入差距等問題,意見提出建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制、有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制、有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制、有利于農民收入持續增長的體制機制。

國家發改委規劃司有關負責人指出,實現城鄉融合發展必須加快補齊農村公共服務短板,推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌;必須把公共基礎設施建設的重點放在鄉村,堅持先建機制、后建工程,加快實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護;必須完善農企利益緊密聯結機制,實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展;必須落實以人民為中心的發展思想,鼓勵勤勞致富,統籌提高農民的工資性、經營性、財產性、轉移性收入。

一邊是大城市的先進制造業和現代服務業,一邊是鄉村傳統農業……針對不少地區存在的城鄉產業發展差距,意見提出,搭建城鄉產業協同發展平臺。包括特色小鎮、各類農業園區、小城鎮以及創建城鄉融合典型項目等。

國務院發展研究中心副研究員張曉歡說,用城市的科技特別是農業科技改造鄉村傳統農業,用城市的工業延長鄉村農業產業鏈條,用城市互聯網產業等服務業豐富農村產業業態。“城鄉產業協同發展平臺是必需的載體支撐。”

看點四:設立國家城鄉融合發展試驗區先行先試

意見提出,選擇有一定基礎的市縣兩級設立國家城鄉融合發展試驗區,支持制度改革和政策安排率先落地,先行先試、觀照全局。

抓好試點對改革全局意義重大。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長張車偉說,當前在人口、土地、財政、金融、農村產權和工商資本入鄉等方面,還有不少體制機制障礙。設立試驗區著眼于破除現行體制機制束縛,明確改革重點、為改革“探路”、為基層探索搭建有效平臺。

張車偉說,設立城鄉融合發展試驗區,要遵循少而精、質量第一的原則,避免區域平衡,防止部分地區把“帽子”一戴了之。

“要邊試驗、邊總結、邊推廣,條件成熟時以法律等形式固化。”國家發改委規劃司有關負責人說。

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